| EXTRACONTRATUAL DO ESTADO.... | 22.7.2010 |
1. RELEVÂNCIA DO TEMA
Assevera o artigo 144, § 5º, 1ª parte, da Carta Política de 1988 que cabem às polícias militares a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública.
Essa atribuição constitucionalmente qualificada é sobremodo importante para delinear a atuação policial-militar.
Destarte, conclui-se que compete à polícia militar executar a atividade de polícia em que seus agentes sejam facilmente identificados pela farda e pela viatura. Ademais, cabe manter e, quando necessário, restabelecer a disposição pacífica e ordenada da convivência pública em todos os seus aspectos, equivale dizer, tranqüilidade, salubridade e segurança públicas.
Isso posto, percebe-se a amplitude de atividades desenvolvidas pela polícia militar e, conseqüentemente, a exposição a situações que possam causar prejuízos a terceiros. Nesse diapasão, está a importância do tema que será tratado.
No expressivo dizer da Professora MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO a responsabilidade extracontratual do Estado corresponde à obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos[1].
2. TEORIAS
Embora não seja o objetivo deste trabalho, mister se faz explicar a evolução da responsabilidade civil do Estado, a fim de situar o leitor acerca das divergências doutrinárias e jurisprudenciais existentes hodiernamente.
2.1. IRRESPONSABILIDADE DO ESTADO
Nesta fase, o Estado jamais respondia por qualquer dano causado aos seus súditos. Reporta-se à época do absolutismo, em que o Estado confundia-se com a figura do rei, o qual normalmente era o representante de Deus na terra. Assim, o rei jamais errava e, conseqüentemente, não tinha de indenizar.
2.2. RESPONSABILIDADE COM CULPA DO ESTADO
O reconhecimento da responsabilidade extracontratual do Estado passou a ocorrer, a partir de meados do século XIX, com a adoção das teorias civilistas. Analisava-se a responsabilidade extracontratual do Estado com base no Código Civil francês.
Nesta fase, o Estado passou a responder pelos atos de gestão que praticava, equivale dizer, aqueles em que a administração não exercia supremacia sobre os administrados, pois havia uma convergência de interesses negociais. Ademais, tinha de se provar a culpa lato sensu do agente, fundando-se a responsabilização em critérios de direito privado. Não obstante, os atos de império continuaram inatingíveis, por se entender que resultavam da soberania do Estado.
2.3. CULPA ADMINISTRATIVA
Também denominadaTeoria da Culpa do Serviço ou do Acidente Administrativo, ela foi o termo inicial das teorias publicistas da responsabilidade do Estado. Diferencia-se a culpa individual do agente, que ele próprio responde, e a culpa anônima do serviço público - faute du service -, pela qual o Estado responde, independentemente de qualquer apreciação da culpa do funcionário, quando o serviço público não funcionou, funcionou atrasado ou funcionou mal. Lastreia-se, então, na omissão do Poder Público.
Em outras palavras, na teoria da faute du service é importante o estabelecimento que a responsabilidade extracontratual do Estado é primária, não derivando apenas da culpa pessoal do seu agente, mas da própria falha do serviço, ainda que anônima.
2.4. RISCO INTEGRAL
Para esta teoria, o Estado atua em benefício da coletividade e, por conseguinte, quando ocasiona algum dano a terceiro, surge a inexorável obrigação de indenizar. A idéia de culpa é substituída pela de nexo causal, equivale dizer, pela relação de pertinência lógica entre o comportamento funcional comissivo ou omissivo do agente e o dano causado a algum membro da sociedade. Esta teoria não admite que a responsabilidade do Estado seja afastada ou mitigada.
2.5. RISCO ADMINISTRATIVO
Esta teoria diferencia-se da Teoria do Risco Integral apenas pelo fato de admitir as causas excludentes da responsabilidade do Estado. Isso posto, a responsabilidade extracontratual do Estado será afastada ou atenuada quando, in casu, incidir a culpa da vítima, a culpa de terceiros ou a força maior.
3. RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO NO BRASIL
A responsabilidade extracontratual do Estado está disciplinada no art. 37, §6º, da Constituição da República de 1988, que assim dispõe:
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviço público responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
O exame do dispositivo constitucional revela que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviço público têm a obrigação de indenizar o dano causado a terceiros por seus agentes, sem distinguir o comportamento destes em comissivo ou omissivo. Além disso, assegura-se o direito regressivo contra o agente, quando tiver havido culpa deste, a fim de não desfalcar o patrimônio público pela sua conduta ilícita.
O festejado administrativista HELY LOPES MEIRELLES afirma que o abuso no exercício das funções por parte do servidor não exclui a responsabilidade objetiva da Administração. Antes, a agrava, porque tal abuso traz ínsita a presunção de má escolha do agente público para a missão que lhe fora atribuída. Desde que a Administração defere ou possibilita ao seu servidor a realização de certa atividade administrativa, a guarda de um bem ou a condução de uma viatura, assume o risco de sua execução e responde civilmente pelos danos que esse agente venha a causar injustamente a terceiros. Nessa substituição da responsabilidade individual do servidor pela responsabilidade genérica do Poder Público, cobrindo o risco da sua ação ou omissão, é que se assenta a teoria da responsabilidade objetiva da Administração, vale dizer, daresponsabilidade sem culpa, pela só ocorrência da falta anônima do serviço, porque esta falta está, precisamente, na área dos riscos assumidos pela Administração para a consecução de seus fins.[2]
Insta ressaltar a existência de divergência doutrinária. Para o renomado administrativista CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, a responsabilidade do Estado no Brasil só será objetiva se o prejuízo causado a terceiros resultar de uma conduta comissiva do agente público. Caso o prejuízo decorra de omissão praticada pelo Poder Público, entende ser a responsabilidade subjetiva, fazendo-se necessária a comprovação da culpa. Assevera que há largo campo para a responsabilidade subjetiva no caso de atos omissivos,determinado-se, então, a responsabilidade pela teoria da culpa ou falta de serviço, seja porque este não funcionou, quando deveria normalmente funcionar, seja porque funcionou mal ou funcionou tardiamente. E continua, citando excerto de OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO: a responsabilidade fundada na teoria do risco-proveito pressupõe sempre ação positiva do Estado (....). Jamais de omissão negativa. Esta, em causando dano a terceiro, não se inclui na teoria do risco-proveito. A responsabilidade do Estado poromissão só pode ocorrer na hipótese de culpa anônima, da organização e funcionamento do serviço, que não funcionou ou funcionou mal ou com atraso, e atinge os usuários ou os nele interessados. [3]
Ademais, segundo DI PIETRO (2006:624), para caracterizar a responsabilidade objetiva do Estado, a norma constitucional exige:
I) Pessoa jurídica de direito público (União, Estados, Distrito Federal, Municípios ou suas respectivas autarquias) ou pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público (fundações governamentais de direito privado, empresas públicas, sociedades de economia mista, empresas permissionárias ou concessionárias de serviços públicos).
II) Prestação de serviço público. Assim, as empresas públicas e as sociedades de economia mista que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou prestação de serviços sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas.
III) Nexo causal, equivale dizer, a relação de causa e efeito entre a conduta do agente e o dano causado a terceiros.
IV) Agente. Dessa forma, abarcar-se os atos praticados pelos agentes políticos, servidores estatutários, empregados públicos, servidores temporários e particulares em colaboração com o Poder Público.
V) Exercício de função pública. Mister que o agente aja em decorrência do exercício de suas funções, pois, caso contrário, não acarretará a responsabilidade do Estado.
Por derradeiro, faz-se relevante analisar o posicionamento de nossos tribunais acerca da responsabilidade extracontratual do Estado:
EMENTA: RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. AGRESSÃO FÍSICA. POLICIAIS MILITARES. DANO MORAL. De acordo com o § 6º do art. 37 da Constituição Federal, a responsabilidade civil do Estado, por ato de seus agentes, é objetiva, encontrando respaldo na teoria do risco administrativo. Dever do Estado de indenizar os danos causados por seus agentes, desde que comprovados e presente o nexo de causalidade. Caso em que o autor foi agredido por policiais militares, que atendiam a chamado em sua residência, em virtude de discussão familiar. Provas documental e testemunhal que confirmam o nexo de causalidade entre a ação dos agentes públicos e o dano moral causado ao demandante. Excesso na atuação dos agentes públicos. Valor da reparação mantido. Agravo retido não conhecido e apelações desprovidas. (Apelação e Reexame Necessário Nº 70013605654, Quinta Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Leo Lima, Julgado em 08/03/2006)
INDENIZAÇÃO - Responsabilidade civil do Estado - Homicídio praticado por policiais militares - Admissibilidade - Diligência policial que foi mal sucedida, não detendo o perseguido, mas sim o matando - Estado que não demonstrou a culpa exclusiva da vítima - Inquérito policial, ademais, que não serve como prova, eis que produzido sem o contraditório judiciário - Recurso não provido Ante a responsabilidade objetiva do Estado, sempre que ocorra mau funcionamento do serviço público, e sendo óbvio que a morte de perseguido por policiais não corresponde ao objetivo legítimo da perseguição, que consiste em deter o que tenha praticado crime, ou seja suspeito disso, caberia à ré , para elidí-la, ter demonstrado a culpa exclusiva da vítima pelo evento danoso. (Relator: Marco César - Apelação Cível n. 215.091-1 - São Paulo - 09.06.94)
INDENIZAÇÃO - Responsabilidade Civil do Estado - Ocorrência - Dano em veículo - Coice desferido por solípede da Polícia Militar, no curso de policiamento montado - Obrigação de indenizar - Artigo 37, § 6º, da Constituição da República - Recurso parcialmente provido para outro fim. A obrigação de indenizar do Estado decorre de simples exercício administrativo, sem necessidade de recurso da teoria da culpa comum. (Apelação Cível n. 226.247-1 - São Paulo - Relator: ANTONIO MANSSUR - CCIVF 3 - V.U. - 31.01.95)
INDENIZAÇÃO - Responsabilidade civil do Estado - Ocorrência - Ato praticado por agente público - Vítima abordada e alvejada por policiais, por intuírem estar em situação suspeita - Responsabilidade objetiva - Artigo 37, § 6º da Constituição da República - Impossibilidade de discussão acerca da culpa - Recurso não provido. (Relator: Walter Moraes - Apelação Cível n. 204.970-1 - São Paulo - 03.05.94)
EMENTA: APELAÇÕES CÍVEIS. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. REGISTRO EQUIVOCADO DO NOME DO AUTOR COMO INDICIADO EM INQUÉRITO POLICIAL. FALTA ADMINISTRATIVA. DANO MORAL. INDENIZAÇÃO DEVIDA. QUANTUM. MAJORAÇÃO. Restando incontroverso o erro no registro do nome do autor como indiciado em inquérito policial no sistema informatizado da Polícia Civil do Estado, resta configurada a responsabilidade civil pelos danos daí advindos, nos termos do art. 37, § 6º, da CF/88. O dano moral decorre do próprio fato ilícito, sendo que a prova, nesse caso, é prescindível, pois o prejuízo extrapatrimonial advém dos efeitos do registro indevido, estando in re ipsa. Precedentes deste TJRS. Valor da indenização arbitrado em 60 salários mínimos no caso concreto, incidindo os juros de mora desde a data do fato ilícito (Súmula nº 54 do STJ). APELO DO AUTOR PROVIDO EM PARTE. RECURSO DO RÉU DESPROVIDO. (Apelação Cível Nº 70008857336, Nona Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Adão Sérgio do Nascimento Cassiano, Julgado em 21/06/2006)
EMENTA: APELAÇÃO CIVEL. RESPONSABILIDADE CIVIL EM ACIDENTE DE TRÂNSITO ENVOLVENDO VIATURA DA BRIGADA MILITAR. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO. DANOS MATERIAIS. Em se tratando de ação de reparação de danos, decorrentes de acidente de trânsito envolvendo viatura da Brigada Militar, a responsabilidade civil da administração pública é inegavelmente objetiva, estando assentada na teoria do risco administrativo, nos exatos termos do artigo 37, § 6º da Constituição Federal. Não tendo o Estado demonstrado a ocorrência de culpa exclusiva da vítima, de caso fortuito ou de força maior, de forma a afastar ou mitigar sua responsabilidade, permanece seu dever de indenizar integralmente os danos materiais causados à demandante. Apelo desprovido. (Apelação Cível Nº 70011409448, Décima Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Dálvio Leite Dias Teixeira, Julgado em 06/10/2005)
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO - Indenização - Furto de veículo estacionado livremente, à noite, em via pública - lnocorrência da denominada "faute du service", quando o Poder Público devia agir ou não agiu, agiu mal ou tardiamente - Ordenamento jurídico, ademais, que não adotou a teoria do risco integral - Verba indevida - Inteligência do art. 37, § 6º, da CF (TJSP) RT 782/235.
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO - Indenização - Detento ferido por outro detento durante motim ocorrido em delegacia - Omissão do Estado de zelar pela integridade física do preso que se encontrava sob a sua guarda - Faute du service caracterizada - Demonstração do nexo de causalidade entre a ação omissiva e o dano causado. Verba devida (STF) – RT 832/157.
4. CAUSAS EXCLUDENTES E ATENUANTES DA RESPONSABILIDADE
Forçoso concluir que o lastro da responsabilidade extracontratual do Estado é o nexo de causalidade. Destarte, a responsabilidade deixará de existir ou será atenuada quando a atuação do agente não for a causa do dano ou quando não for a única causa.
Nesse diapasão, são causas que excluem a responsabilidade do Estado:
I) FORÇA MAIOR. É o acontecimento imprevisível, inevitável e estranho à vontade das partes, equivale dizer, é a força da natureza irresistível. Assim, não há nexo de causalidade entre o comportamento da Administração e o dano inevitável, não podendo, por conseguinte, ser o Estado responsabilizado.
II) CULPA DA VÍTIMA. Nesta hipótese, o causador do dano foi o próprio lesado. Então, não há falar em nexo de causalidade. Sobreleva notar que a culpa do lesado só assume relevância na proporção que, através dela, pode-se avaliar a inexistência do comportamento estatal produtor do dano.
No relevante dizer de DI PIETRO (2006:625) quando houver culpa da vítima, há que se distinguir se é sua culpa exclusiva ou concorrente com a do poder público; no primeiro caso, o Estado não responde; no segundo, atenua-se a sua responsabilidade, que se reparte com a da vítima (RTJ 55/50, RT 447/82 e 518/99).
O caso fortuito não é evocado, pois o dano decorre de ato humano, ou seja, de falha da Administração, e está incluído no risco do serviço. Assevera BANDEIRA DE MELLO (2001:830) que o caso fortuito não é utilmente invocável, pois, sendo um acidente cuja raiz é tecnicamente desconhecida, não elide o nexo entre o comportamento defeituoso do Estado e o dano assim produzido. O porquê da incorreta atuação do Estado não interfere com o dado objetivo relevante, a saber: ter agido de modo a produzir a lesão sofrida por outrem.
Mister salientar que o Estado não pode ser responsabilizado objetivamente por atos de terceiros. Para a indenização desses atos, observar-se-á o princípio da culpa civil, manifestada pela imprudência, imperícia ou negligência do agente público que causou ou ensejou o dano. Neste sentido, dispõe o art. 37, §6º, da Carta Magna, quando afirma que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviço público responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, demonstrando, assim, que só poderá ser invocada a responsabilidade objetiva do Estado quando da atuação funcional dos agentes públicos, e não em decorrência de atos de terceiros.
Diferente do acima exposto não é a jurisprudência pátria, senão vejamos:
INDENIZAÇÃO - Responsabilidade civil do Estado - Autor atingido por disparos - Tiroteio entre policiais militares e bandidos - Não demonstrada a origem do disparo das armas dos agentes policiais - Estado que não é responsável objetivamente também pelos atos dos criminosos - Hipótese em que o princípio constitucional da responsabilidade objetiva do Estado não alcança tal evento - Ausência de nexo causal entre o dano sofrido e a ação do agente público - Verba indevida - Recurso não provido A responsabilidade da Administração Pública, desvinculada de qualquer fator subjetivo, pode ser afirmada independentemente de demonstração de culpa, mas está sempre submetida, como é óbvio, à demonstração de que foi o serviço público que causou o dano sofrido. (Relator: Alfredo Migliore - Embargos Infringentes n. 204.257-1 - São Paulo - 01.11.94)
EMENTA: APELAÇÃO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. VEÍCULO FURTADO NA VIA PÚBLICA. DANO MATERIAL E MORAL. IMPOSSIBILIDADE. O POLICIAMENTO OSTENSIVO TEM CARÁTER MERAMENTE PREVENTIVO, OCUPANDO-SE DA SEGURANÇA GERAL, SEM COMPROMETER O ESTADO PELO QUE SÓ PODERIA SER O RESULTADO DE VIGILÂNCIA ESPECÍFICA. O FURTO DE VEÍCULO, NESSAS CONDIÇÕES, NÃO IMPLICA A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. AUSÊNCIA DE OMISSÃO DO ESTADO. PRECEDENTE DO STJ. AÇÃO IMPROCEDENTE. APELAÇÃO IMPROVIDA. (Apelação Cível Nº 70014250997, Nona Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Luís Augusto Coelho Braga, Julgado em 26/07/2006)
EMENTA: AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. ACIDENTE DE TRÂNSITO. 1) Em sendo a responsabilidade Civil do Estado objetiva, ela somente pode ser mitigada ou afastada quando demonstradas, respectivamente, a culpa concorrente ou exclusiva da vítima, sendo que, quando isso não ocorre, subsiste a responsabilidade daquele. 2) Danos materiais e morais mantidos, conforme estabelecido na sentença. 3) Os juros moratórios são devidos no percentual de 0,5% ao mês até 10.01.2003; após esta data, eles são de 1% ao mês (art. 406 do atual Código Civil c/c com o art. 161, §1º, do CTN). Apelação parcialmente provida. (Apelação Cível Nº 70014455505, Décima Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Voltaire de Lima Moraes, Julgado em 13/09/2006)
EMENTA: RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. AGRESSÃO FÍSICA. POLICIAL CIVIL. DANOS MATERIAIS E MORAIS. De acordo com o § 6º do art. 37 da Constituição Federal, a responsabilidade civil do Estado, por ato de seus agentes, é objetiva, encontrando respaldo na teoria do risco administrativo. Dever do Estado de indenizar os danos causados por seus agentes, desde que comprovados e presente o nexo de causalidade. Caso em que o autor foi abordado por policial civil, para que retirasse seu veículo de onde estava estacionado, porque estaria obstruindo o trânsito, o que gerou discussão e agressão física. Posterior prisão em flagrante do autor, por crime de extorsão. Inexistência de elementos nos autos a revelar, com segurança, a alegada arbitrariedade na ação policial e ilegalidade na prisão do autor, a oportunizar a pretendida indenização por danos materiais e morais. Prova testemunhal pouco esclarecedora, a respeito de que teria iniciado a discussão. Outrossim, a instauração de inquérito policial, por si, não caracteriza abuso ou ilegalidade capaz de atingir a honra do investigado. Dever do Estado de investigar fatos ocorridos sob sua administração. Quanto mais, nas circunstâncias, havendo prova da materialidade e indícios da autoria. Apelação desprovida. (Apelação Cível Nº 70014352462, Quinta Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Leo Lima, Julgado em 03/05/2006).
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Faz-se necessário compreender que a responsabilidade objetiva do Poder Público é corolário da própria evolução do Estado.
É sabido que o Brasil adota, como forma de Governo, a República – res publica -, equivale dizer, a coisa pública. Disso decorre que todos os comportamentos funcionais dos agentes públicos objetivam, ou pelo menos devem objetivar, um proveito público. Assim, para atender um princípio de justiça social, os prejuízos extraordinários decorrentes do serviço público e suportados por uma minoria devem ser repartidos por toda a coletividade.
Nesse cenário, insta ressaltar que do exercício da atividade policial advém grande risco de danos a terceiros, conforme verificado através das jurisprudências colacionadas. Destarte, torna-se imprescindível o constante aperfeiçoamento técnico do profissional de polícia, a fim de minimizar a prática desses comportamentos danosos.
Através deste estudo, procurou-se, de maneira sucinta, verificar a opinião de eminentes doutrinadores e o posicionamento dos nossos tribunais acerca da responsabilidade extracontratual do Estado. O escopo foi apenas de aguçar o interesse do leitor para o tema, que, hodiernamente, assume incontrastável relevância.
[1] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19ª ed. São Paulo: Atlas, 2006. p. 618.
[2] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 25ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2000. p. 601.
[3] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio.Curso de Direito Administrativo. 13ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2001. p. 837-838.
Leia mais em:http://blog.clickgratis.com.br/advocaciamatosgusmao/149674/A+ATIVIDADE+POLICIAL-MILITAR+E+A+RESPONSABILIDADE+EXTRACONTRATUAL+DO+ESTADO.html#ixzz2PdqKZPJA
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