CORRUPÇÃO POLICIAL E A TEORIA DAS "MAÇÃS PODRES"
(NOTA PRÉVIA. O presente artigo é a tradução, resumida e adaptada, de DA SILVA, Jorge. “Fighting police corruption in Brazil: The case of Rio de Janeiro”. In: SARRE, Rick et al. (Orgs.). Policing corruption: International perspectives. Lanham, Maryland: Lexington Books, 2005, v. 1, pp. 247-258).
O que fazer contra a corrupção policial? Em geral, as propostas de solução para o problema vão mais ou menos na mesma direção: proceder a uma depuração radical, com a punição rigorosa dos corruptos e a sua pronta expulsão dos quadros da polícia para que não “contaminem” os bons; selecionar candidatos a policiais honestos (“sem vícios”), e treiná-los no marco da lei e dos direitos humanos. Para isso, deveriam ser criadas ou reforçadas as corregedorias e ouvidorias, e reformulados os currículos das academias. Por outro lado, os policiais deveriam ser remunerados condignamente. Em suma, verdadeira receita de bolo, palatável a eruditos, informados e leigos.
No início de 2001, fui convidado a participar, na Polônia, de um encontro de acadêmicos e executivos públicos de vários países para discutir, em reuniões fechadas, o tema da corrupção (“Corrupção: Uma Ameaça à Ordem Mundial”). Os patrocinadores (o “International Police Executive Symposium” – IPES e o Ministério do Interior e da Administração polonês) pediam aos participantes que as exposições fossem acompanhadas de um texto para posterior publicação em livro coletivo. Como eu dispunha de mais de dois meses para escrever o texto, despreocupei-me. Achava que seria fácil; que, de uma só sentada, daria cabo da tarefa. A mais ou menos uma semana da viagem, resolvi escrevê-lo. Entrei em pânico, pois não consegui sair do primeiro parágrafo, preso à idéia de que a solução era realmente punir com todo rigor os desviados, excluí-los, selecionar novos policiais, e mudar os currículos. E eu, que tinha de escrever entre dez e quinze páginas? Como? Só então, às pressas, fui dar uma estudada no assunto de forma objetiva. Logo constatei que, em se tratando da atividade policial, o que chamam de “teoria das maçãs podres” constitui-se numa falácia, grosseira simplificação. Ainda que o caminho fosse esse, ficaria faltando saber, antes: Quem são os corruptos da polícia? Quantos e quais são? O que é um candidato a policial “sem vícios”? Um treinamento adequado para fazer o quê?
Corrupção Individual x Corrupção Sistêmica
É fato conhecido que um dos principais problemas de gerência com o qual se defronta qualquer autoridade governamental ou executivo da polícia é a luta contra a corrupção policial. Essa tarefa parece mais fácil em sociedades democráticas estabelecidas do que nas emergentes ou em transição, devido à relativa transparência inerente às primeiras e à opacidade das segundas.
Lutar contra a corrupção policial de forma objetiva é empreendimento a ser necessariamente precedido de pelo menos três indagações: (a) qual é o nível de corrupção existente na polícia em relação ao que se poderia considerar nível “zero”?; (b) qual o nível de corrupção geral existente na sociedade em que se cogita combater a corrupção policial?; e (c) num ambiente determinado, o que estaria pesando mais: os desvios isolados de policiais com fraqueza de caráter ou a estrutura social e/ou os modelos gerenciais que favorecem a corrupção sistêmica?
Estas não são questões fáceis de responder; porém, por alguma razão, sequer costumam ser formuladas. As ações contra a corrupção policial são adotadas quase sempre de forma reativa, sobretudo em função da divulgação pela mídia de casos pontuais. Nessas ocasiões, o contexto social e/ou organizacional parece não ter maior importância, sendo a polícia tratada como se tivesse existência no vácuo ou como um apêndice da sociedade, e os policiais envolvidos tratados pelos dirigentes como “maçãs podres”, exceções à regra da integridade institucional.
O cerne do meu argumento diz respeito ao escapismo contido nessa forma moralista, no mau sentido, de enfrentar a corrupção policial. Na verdade, colocando-se a “culpa” pela corrupção organizacional nos que são eventualmente apanhados com a mão na massa, parece que todos, nas organizações, no governo e na sociedade em geral, estariam isentos de qualquer responsabilidade. Este quadro torna possível, por exemplo, que pessoas participantes de esquemas de corrupção se apresentem publicamente dando apoio a campanhas moralistas anticorrupção na polícia como se fossem arautos da moralidade. Daí por que, sempre que explodem os escândalos, lá estão cidadãos até então “acima de qualquer suspeita”, partícipes da corrupção sistêmica, estrutural.
O texto divide-se em três partes. Inicialmente, faz-se uma breve aproximação teórica sobre a corrupção, mostrando-se como a mesma tem sido analisada ultimamente em diferentes sociedades. Depois, tendo em mente a sociedade brasileira, analisa-se a corrupção em seu aspecto societário, indagando da relação que possa existir entre a corrupção como um mal que afeta a sociedade como um todo e a corrupção exclusivamente policial. Em terceiro lugar, levantam-se as dificuldades enfrentadas para lutar contra a corrupção policial, com ênfase em algumas características sociais que contribuem para essa dificuldade, como, no caso do Rio de Janeiro, a incoerência de se incitar a polícia à truculência (há mesmo quem, explícita ou veladamente, prefira que os policiais executem os criminosos em vez de prendê-los) e de querer que essa mesma polícia seja íntegra. E finalmente apresentam-se algumas sugestões.
Corrupção como Tema de Estudo
A luta contra a corrupção é complicada por inúmeros fatores; porém a dificuldade básica é definir o que seja a corrupção, independentemente de sua definição legal, que varia enormemente de uma sociedade para outra. O termo tem sido empregado para se referir a um amplo espectro de ações. Pode ser usado para designar ações ilegais ou antiéticas perpetradas por pessoas em posição de autoridade ou de confiança no serviço público, ou por cidadãos e empresas em sua relação com os agentes públicos. Conseqüentemente, parece claro que a luta contra esse mal não pode ser confinada ao setor público e restringir-se a medidas punitivas, penais e administrativas, dirigidas a agentes individuais, pois não há dúvida de que a corrupção interna quase sempre depende da relação entre as autoridades e os cidadãos.
Antes de partir para o enfrentamento da corrupção, é mister que se esteja cônscio de sua complexidade e das diferentes perspectivas a partir das quais se pode abordá-la. É possível que estejamos falando de corrupção como uma questão filosófica, especulando sobre valores morais e éticos. Ou vendo-a de uma perspectiva econômica, como um subproduto do capitalismo. Ou como questão político-cultural, indagando, por exemplo, por que em determinados países a “grande corrupção” é punida com penas duras, incluindo a pena de morte, e em outros com penas brandas, quando chega a ser punida. Ou como tema criminal, quando a corrupção é vista simplesmente como uma infração da norma penal, descartadas as considerações filosóficas, econômicas e político-culturais, como é comum acontecer no Brasil.
Assim, pensar em enfrentar a corrupção de forma reativa, tendo em mente apenas a racionalização do direito penal, é definitivamente uma atitude reducionista. O código penal é um instrumento formal, tipificando condutas individuais em abstrato. Acontece que estamos falando de relações concretas, que explicam a corrupção muito mais como um sistema de vasos comunicantes. Na sociedade brasileira, por exemplo, além do peculato, que consiste na apropriação, pelo funcionário, de dinheiro ou outros bens públicos (Conferir Art. 312 do Código Penal); da extorsão, que consiste na obtenção de vantagem com o uso da violência ou grave ameaça (modalidade muito praticada por maus policiais (Conferir Arts. 158-160)), a legislação penal distingue formalmente entre “corrupção passiva”, crime cometido por servidor público, que consiste em “Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem” (Art. 317) e “corrupção ativa”, crime cometido pelo cidadão comum, consistente em “Oferecer ou prometer vantagem indevida a funcionário público, para determiná-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofício” (Art. 333). A legislação ainda distingue a concussão, cuja diferença da corrupção passiva reside no fato de o funcionário “exigir” a vantagem.
Oliveira (1994:66) discorre sobre algumas peculiaridades do direito brasileiro em relação ao de outros países na caracterização do crime de corrupção e similares. Mostra, por exemplo, que em determinados países, como a Itália, o crime é dito bilateral, a partir do entendimento de que corrupto e corruptor praticaram o mesmo crime, diferentemente do Brasil, em que é considerado crime autônomo. Um ponto que merece um comentário especial refere-se à natureza da autoridade do policial. Esse autor, esclarecendo a diferença entre os três tipos de ato do funcionário público (vinculado, discricionário e arbitrário), mostra que, em se tratando de corrupção, a discricionariedade pode ser usada, ou não, para favorecer comportamentos corruptos, pois o ato discricionário:
"é daqueles atos em que a lei regula a competência, a forma e a finalidade e deixa o mais à prudência da autoridade. Cabe a essa avaliar a oportunidade, a conveniência e o modo de realização do ato. A rigor, discricionário é o poder da autoridade, não propriamente o ato por ela praticado no exercício desse poder.”
Assim, diante de uma situação concreta, essa avaliação pode ser comprometida pelo interesse escuso da autoridade. Em se tratando do policial, não é difícil imaginar o grande número de situações em que o seu poder discricionário (poder de que, em determinadas situações, é investido até mesmo o policial menos graduado), pode ser usado por ele próprio, “solicitando” ou “exigindo” vantagem para praticar ou deixar de praticar ato de ofício; ou usado pelo particular para “oferecer” ou “prometer” vantagem indevida, ou seja, para praticar o suborno. Tais sutilezas da legislação brasileira, principalmente o fato de a corrupção passiva e a ativa serem crimes autônomos, talvez sejam parte da explicação do porquê de ser comum que funcionários que tenham recebido dinheiro em tais circunstâncias acabem enfrentando acusações criminais sozinhos, sem que os corruptores o sejam[1].
Pode parecer que esses comentários sobre a legislação sejam exabundantes; porém eles são apresentados por dois motivos: primeiro, para que fique claro que a legislação não dá conta da corrupção policial sistêmica, organizacional; e segundo, para jogar luz no outro lado da moeda. Exceto nos caos de extorsão e de concussão principalmente, boa parte da corrupção policial é induzida pelo comportamento corrupto de maus cidadãos.
Este fato não pode ser usado para justificar a corrupção policial, porém a luta contra ela implica a conscientização ético-moral da população em geral, e, mais que tudo, dos jovens. Se, de um lado, há funcionários prontos a participar de esquemas corruptos, é preciso reconhecer que, de outro lado, há cidadãos supostamente honestos, viciados em oferecer-lhes propinas e em tentar suborná-los. Questão político-cultural, como vimos.
Não é só no Brasil que a corrupção tem sido abordada de maneira moralista, como desvio individual de caráter, ou seja, de uma forma que poderíamos chamar de moralista-individualista. Algumas análises sobre o assunto, contudo, têm ido além dessa perspectiva, como é o caso do estudo de Carvalho (1987: 61-82), o qual afirma que a corrupção não deve ser encarada como um fenômeno isolado ou como um mal que se possa curar simplesmente demitindo os agentes “contaminados”. Para esse autor, o principal problema é a corrupção sistêmica, quando se inverte a ética da organização e a violação das normas se torna o padrão de conduta. Em tal contexto, os que se dispõem a seguir as normas podem ver-se em apuros. O que dizer dos policiais que querem agir corretamente, mas que percebem que fogem ao padrão do que é aceito como “normal” por muitos?
“Nos atos ilícitos isolados, providências internas (originadas na própria organização) são suficientes para corrigir desvios e restabelecer o respeito à norma. O mesmo não se dá com a corrupção sistêmica, quando a organização assume um caráter ‘cleptocrático’, contrariando por seus atos e omissões o prescrito nas leis [...]. Não se corrigem os desvios sistêmicos com o afastamento de seus beneficiários. Mudam-se os atores, mantêm-se os papéis. Trocam-se os artistas, mas se preserva o enredo da peça”. (p. 73)
Em certo sentido essa visão corresponde à de Harberfeld et al (2000: 41-72), que distinguem a “abordagem individualista” da corrupção (moralista) da “abordagem organizacional” (sistêmica). De fato, a corrupção é muito mais do que um mero defeito moral atribuído a indivíduos isolados. Ela também é isto, mas se torna realmente uma grande questão quando assume forma sistêmica e se espraia por toda uma sociedade ou determinada organização. A idéia de combater a corrupção policial com a “teoria das maçãs podres” desconsidera o dado de que os casos sempre tidos por governantes e dirigentes da polícia como isolados, podem refletir muito mais um problema organizacional, do sistema em que a polícia está inserida, do que corresponder a um defeito moral deste ou daquele policial. Daí concluir-se que o combate aos casos individuais deve ser parte de uma estratégia mais abrangente, em que a responsabilidade dos governantes e autoridades pelos desmando da polícia e pela corrupção policial sistêmica seja avaliada.
Corrupção como Problema Societário. Abordagens
Nas últimas duas décadas, a comunidade internacional tem mostrado grande preocupação com a corrupção. Os países em desenvolvimento têm sido retratados como sendo mais vulneráveis a ela do que os países avançados, e esta avaliação, embora até certo ponto seja procedente, não leva em conta que grande parte da corrupção nos países em desenvolvimento tem muito a ver com as relações comerciais destes com aqueles. Portanto, um aspecto relevante da questão que não se deve deixar de lado é a necessidade de compreensão clara dos valores culturais da sociedade em análise. Se considerarmos o contexto brasileiro, por exemplo, veremos que, além de ser um país em desenvolvimento, o Brasil continua a exibir em sua estrutura social fortes marcas do patrimonialismo, em que público e privado às vezes se misturam como numa oligarquia.
Uma importante contribuição para o entendimento da corrupção como um problema societário é o estudo de Carvalho, citado acima, que identificou, além da concepção tradicional(ista) das “maçãs podres”, outras três formas de abordar a corrupção. As quatro abordagens identificadas por ele são as seguintes:
(1) Abordagem Tradicionalista
Também chamada de moralista-individualista, trata-se de uma abordagem em que a corrupção é vista como um desvio das normas por estes ou aqueles indivíduos que, descobertos, passam a ser tidos como possuidores de falhas de caráter. Baseia-se na crença de que, retirando-se os indivíduos desviados do convívio dos bons, as coisas voltariam à ordem desejável.
(2) Abordagem Funcionalista
Os funcionalistas preocupam-se com o contexto em que as práticas corruptas ocorrem. Segundo essa visão, o nepotismo, o suborno e outras práticas corruptas podem desempenhar funções sociais positivas, e mesmo integradoras, dependendo do contexto sócio-cultural. É uma visão não-moralista, que favorece a manutenção dostatus quo.
(3) Abordagem Evolucionista
Segundo essa visão, a corrupção será banida na medida em que a sociedade evolua. Mudanças para melhor serão o resultado inevitável da modernização. Valores e métodos externos provenientes das sociedades desenvolvidas exerceriam forte influência sobre as subdesenvolvidas, forçando as mudanças.
(4) Abordagem Ético-Reformista
Os ético-reformistas não descartam o aspecto ético-moral da corrupção, porém concentram-se na sua forma sistêmico-organizacional. Pensam que as mudanças podem ocorrer independentemente da modernização se forem envidados esforços no sentido de destruir os sistemas que favorecem a corrupção.
Se pensarmos nos freqüentes escândalos acontecidos em muitos países, e também no Brasil, fica claro que a abordagem tradicional tem tido o efeito de fortalecer a corrupção sistêmica, num interminável círculo vicioso, do qual se pensa sair com a produção de normas e mais normas voltadas para desvios supostamente individuais. Tal fórmula se presta a que pessoas participantes da corrupção sistêmica, como já mencionado, articulem uma retórica moralista, desviando a atenção de todos para casos pontuais.
Em nenhuma hipótese se pode justificar a corrupção policial, pois os policiais são os primeiros guardiões da lei e da ordem. Porém, isto não significa que se possa lutar contra a corrupção policial sem fazer conta do contexto em que a polícia atua. Sem que se avalie se as “expectativas da população” em relação ao comportamento dos policiais guarda coerência com a forma de a população relacionar-se com eles. A propósito das “expectativas da população” deve-se estar sempre atento para o fato de que a indignação contra a corrupção policial pode não corresponder à indignação contra a corrupção em geral, pois a população sempre espera um comportamento íntegro da polícia, validando um princípio que deve nortear as políticas anticorrupção na esfera policial: em toda sociedade, a população espera ter uma polícia íntegra, a despeito dos níveis de corrupção vivenciados por esta mesma sociedade. È óbvio que isto é uma complicação, mas não deve servir de desculpa para justificar a corrupção no seio da polícia.
O Rio de Janeiro ofereceu, em 1994, um exemplo perfeito desse princípio. Refiro-me ao escândalo do “jogo do bicho”. Quando membros do Ministério Público e da polícia estadual apreenderam os arquivos do “chefão” do jogo, descobriram que os policiais envolvidos não estavam sozinhos na lista das propinas. Lá estavam também, em número expressivo, cidadãos supostamente honestos de diferentes setores da sociedade, das áreas pública e privada, inclusive políticos. Este exemplo mostra que a corrupção há que ser enfrentada em todas as suas dimensões. Mostra também que o Rio de Janeiro, pelo menos em 1994, era um caso acabado de uma sociedade em que a tolerância à ilegalidade e à corrupção atingira provavelmente o seu ponto mais alto.
Ao discorrer sobre a corrupção policial especificamente, Haberfeld et al (Op. cit: 42) também criticam a abordagem tradicionalista, a qual, segundo eles, é “por vezes chamada de teoria da ‘maçã podre’”. Para esses autores, medidas burocráticas limitadas aos cuidados com a seleção do pessoal e ao rigor com os agentes corruptos são insuficientes, pois a corrupção policial apresenta características que a tornam particularmente difícil de controlar e medir, tais como: a relutância dos policiais em relatar atividades corruptas de seus colegas (o código do silêncio); a relutância dos administradores policiais em admitir a existência da corrupção sistêmica; e o fato de a típica transação corrupta beneficiar ambas as partes envolvidas. Interessados na mensuração objetiva da corrupção, esses autores entendem ser mais fácil medir os meios usados para resistir à corrupção como um problema organizacional, do que tentar medi-la como um problema de fraqueza de caráter destes e daqueles policiais.
Esses autores apresentam então uma lista das “dimensões mensuráveis” da corrupção:
(1) Regras organizacionais
Refere-se à maneira como as normas são elaboradas, comunicadas e compreendidas. O problema aqui é a diferença entre o que é formalmente considerado proibido (por exemplo, trabalhar nas horas de folga, receber favores, gorjetas, pequenos presentes, refeições grátis) e a política não-oficial da corporação de ignorar informalmente tais comportamentos. Exemplo típico desse “arranjo” é o “bico” dos policiais no Rio de Janeiro, proibido por lei, mas tolerado pelas cúpulas das forças de segurança e pelo Governo.
(2) Técnicas de controle da corrupção
Refere-se ao espectro de providências e atividades empregadas para prevenir e controlar a corrupção policial (educação ética, investigação proativa e reativa, testes de integridade, disciplina e punição etc.).
(3) “O Código”
Refere-se ao código do silêncio, isto é, ao nível de consenso informal sobre o que não deve sair do círculo restrito dos policiais, impedindo-os de relatar o mau comportamento dos colegas envolvidos em práticas corruptas.
(4) Influência das expectativas da população
Tem a ver com o nível de influência sobre as instituições e agências, exercido pelo ambiente social e político em que as mesmas operam, influência esta que pode variar até em áreas da mesma cidade ou bairro. No Rio de Janeiro, a influência de moradores das camadas altas da Zona Sul em relação à dos moradores de favelas e periferia, por exemplo.
Com efeito, essas “dimensões mensuráveis” são mais fáceis de medir. É possível mensurar o aparato normativo de uma organização para lidar com a corrupção e como, na prática, ele funciona; igualmente, não é tão complicado listar as técnicas preventivas utilizadas na seleção, na formação e na disciplina interna; idem no que tange ao nível de acobertamento mútuo entre os policiais; e bem assim mensurar o grau de expectativa, positiva ou negativa, em relação ao seu comportamento. Os autores demonstraram a possibilidade de se proceder a essa mensuração em pesquisa por eles realizada com a aplicação de questionários em que utilizaram a técnica de “survey”. Pediram a integrantes de polícias de alguns países que avaliassem a corrupção na sua corporação. Foram apresentados onze cenários hipotéticos de situações que poderiam ou não ser consideradas corruptas, a fim de que eles opinassem, variando as situações entre aceitar uma refeição de graça a casos mais graves, como um de truculência policial. Daí, atos considerados lícitos num lugar podem ser tidos por corrupção em outro.
Em suma, estou tentando chamar a atenção para aquilo a que Klitgaard (1994: 78) se refere como “culturas que favorecem a corrupção”. Como exemplo, ele menciona a sociedade mexicana, onde as relações pessoais desempenhariam um papel importante nesse sentido. Não é diferente no Brasil. O chamado “jeitinho brasileiro”, que muitos brasileiros ainda consideram uma característica cultural positiva, é na verdade, em na maioria dos casos, uma forma de fazer aquilo que é ilegal ou errado. Quando alguém pede a um funcionário público, em especial a um policial, para “dar um jeito”, está na verdade dando a senha para a barganha.
Num país em que praticamente toda semana a mídia relata casos de corrupção envolvendo pessoas de elevada posição na sociedade; em que se divulga que milhões e milhões de dólares têm sido enviados para contas pessoais em paraísos fiscais; em que os altos níveis de corrupção, como percebida pela população, colocaram o País em 49o lugar no ranking da Transparência Internacional[2] relativo ao ano 2000; em que o establishmentpolítico no poder tem resistido com todo o vigor à criação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) para investigar a “grande corrupção”; em que a impunidade é percebida pela população como sendo a norma, não se pode esperar ter muito sucesso na luta contra a corrupção policial.
Estas ponderações não devem ser tomadas, repito, como justificativa para a corrupção policial ou como pretexto para não se empreender uma ação vigorosa contra ela, independentemente de qualquer esforço que se faça contra a corrupção em geral. Elas são apresentadas aqui como uma advertência aos que realmente desejam combater a corrupção policial, mas combatê-la como um problema organizacional, sistêmico, e que não queiram ser confundidos com aqueles outros que, no seio da sociedade, articulam o discurso moralista como mero disfarce, procurando realçar as mazelas da polícia com o propósito de sair do foco. Em se tratando de mensuração, uma boa providência seria desenvolver uma pesquisa para saber em que nível se situa a prática do suborno (e de sua tentativa) na sociedade brasileira. Como se sabe, não são só bandidos que tentam subornar policiais e outros operadores do sistema de justiça e segurança, oferecendo dinheiro e outras vantagens para corrompê-los. Muitos cidadãos “idôneos” são dados a essa prática.
Corrupção e Truculência Policiais, Irmãs Siamesas
Na atividade policial, corrupção e truculência costumam ser irmãs siamesas, pois ambas as práticas têm a ver com o descumprimento das leis e das normas formais das corporações. Tal equivale a dizer que condescender com a segunda é estimular a primeira, sendo redondo contra-senso estimular uma e abominar a outra. É o que se observa no Rio de Janeiro. Ora, não se pode pensar em combater a corrupção policial na cidade sem levar em conta o seu sistema social; sem levar em conta o fato aparentemente óbvio de que se trata de uma cidade brasileira, e de que estamos falando de um país latino-americano. O Brasil foi um imenso palco onde a escravidão e o colonialismo europeu foram praticados durante séculos, com a opressão de milhões e milhões de negros e indígenas. Em 1872, a população era constituída de quase dois terços de não-brancos de ascendência africana. E não se deve esquecer de que o País esperou até as vésperas do século XX (1888) para abolir a escravatura. Ora, é desnecessário explicar como os escravos e libertos eram controlados. A polícia, que sucedeu formalmente às milícias privadas dos proprietários de terras, continuou com a tarefa de “controlar” os ex-escravos e seus descendentes. Dados relativos ao censo de 2000 dão conta de que 45,3% de seus 169 milhões de habitantes (mais ou menos a mesma proporção do Rio) mostram na cor da pele a ascendência predominantemente africana. Hoje, como sustenta Peralva (2000), a “continuidade autoritária”, acentuada durante o regime militar, representa um obstáculo a qualquer tentativa de reforma das instituições encarregadas da ordem pública no sentido de sua democratização.
Para complicar, sendo um país latino-americano, o Brasil foi afetado de forma muito peculiar por duas “guerras”: a “guerra ao comunismo” e a “guerra às drogas”, ambas tendo o efeito de produzir mais violência entre os brasileiros e, no caso desta última, de aumentar a criminalidade organizada e seu subproduto vital: a corrupção. Em suma, sem falar das elevadas taxas de desemprego e do enorme fosso social entre pobres e ricos, estamos falando de uma cidade cujas características sociais favorecem a criminalidade e a corrupção.
Há consenso em que o Rio de Janeiro é uma “cidade partida”, como a descreveu Ventura (1994) e como Da Silva (2000:121-30) reforçou. De um lado, a cidade dos “cidadãos”; de outro, a cidade dos “suspeitos”. No meio, as forças da ordem, hesitando entre operar segundo os cânones de uma sociedade democrática ou fazê-lo de acordo com a tradição autoritária, demandada por setores com mais poder e voz na sociedade. Ora, num país fortemente marcado pela assimetria social, não é difícil imaginar o que acontece com as forças de segurança. Dependendo do contexto, o “comportamento policial”, para usar a expressão de Wilson (1978) varia em função de as comunidades serem consideradas “perigosas” ou “inofensivas”, e os indivíduos serem rotulados a priori como “cidadãos” ou “marginais”, tudo em conformidade com as idiossincrasias tanto das corporações policiais, as quais se alinham às idiossincrasias de setores com mais poder e voz na sociedade. Dependendo do contexto, portanto, os detentores do poder podem ser levados a imaginar que a função da polícia é somente manter a ordem, o que pode ser confundido com manter a ordem tradicional, informal, e não a ordem democrática, constitucional. Nesse quadro, os freqüentes atos de truculência são descritos como exceções à regra, com a mesma lógica das “maçãs podres” no que se refere à corrupção. Assim, tomados os erros como exceções, a sociedade fica à mercê de outros problemas: (a) os executivos da polícia e os policiais mais graduados não são questionados quanto a decisões equivocadas e às suas habilidades gerenciais; (b) os atos não revelados abertamente continuam a ser cometidos de forma sistêmica; (c) os policiais de baixo escalão são usados como bodes expiatórios por seus superiores e governantes sempre que desvios específicos vêm à tona.
Problemas Gerenciais
Se se pretende empreender uma ação decidida contra a corrupção policial sistêmica, entendo que pelo menos três principais problemas gerenciais devem ser resolvidos de antemão, conforme já mencionei alhures[3]: primeiro, o da falta (ou debilidade) de um sistema de responsabilidade objetiva (accountability); segundo, o que poderíamos chamar de “motivação negativa”; e terceiro, a conexão brutalidade-corrupção.
Por “falta (ou debilidade) de um sistema de responsabilidade objetiva (accountability)”, refiro-me à ausência de um sistema que estabeleça claramente a relação entre autoridade e responsabilidade, nos diferentes níveis hierárquicos, em função das responsabilidades organizacionais atribuídas a priori aos chefes e policiais em caso de má conduta dos integrantes da instituição. Deve-se notar que o discurso das “maçãs podres” é freqüentemente usado por executivos da polícia e pessoal de alto escalão como forma de escapar à responsabilidade, numa estratégia que se poderia chamar de “culpismo escapista”, sempre dirigida aos que estão em baixo.
Por “motivação negativa”, refiro-me ao antagonismo sistemático contra as entidades de direitos humanos que autoridades, políticos e até comentaristas da mídia costumam colocar em seu discurso, afirmando abertamente que a ação dessas entidades objetiva a proteção de criminosos. A prevalência desse discurso tem tido um duplo efeito entre os policiais: ele realmente os motiva a agir, mas levando-os a se imaginarem com autoridade e poder são ilimitados, o que leva necessariamente à brutalidade.
Por “conexão brutalidade-corrupção”, quero reafirmar a corrupção e a truculência são irmãs siamesas. Isto não significa que todo policial corrupto seja truculento, mas que, em ambiente formalmente democrático, nas ruas, o policial truculento (que usa o poder e a arma de fogo com desrespeito às leis) tende a ser também corrupto. Na verdade, apenas aqueles policiais violentos conseguem acumular cacife para, por exemplo, barganhar com traficantes igualmente violentos.
Na luta contra a corrupção policial, pode ser considerado um guia de grande utilidade o contido no relatório do “Fórum Global do Vice-Presidente sobre a Luta contra a Corrupção: Salvaguardando a Integridade entre Autoridades da Justiça e da Segurança”, realizado em Washington, D.C. (1999). Em tal relatório são relacionados doze princípios orientadores, dos quais podem ser destacados três como os mais importantes:
(a) Estabelecer códigos de conduta éticos e administrativos que proscrevam conflitos de interesses, assegurem o uso adequado dos recursos públicos e promovam os mais elevados níveis de profissionalismo e integridade.
(b) Assegurar que a mídia e o público em geral tenham liberdade para receber e partilhar informações sobre assuntos relacionados à corrupção, sujeitando-os apenas às limitações ou restrições que são necessárias numa sociedade democrática.
(c) Promover, encorajar e apoiar, em bases contínuas, a pesquisa e a discussão pública de todos os aspectos que se refiram a assegurar a integridade e prevenir a corrupção entre funcionários da justiça e da segurança, assim como outros servidores públicos cujas responsabilidades se relacionem com a manutenção das regras da lei.
Esses princípios foram elaborados especificamente para enfrentar a corrupção. Uma estratégia mais ampla deveria incluir, e combinar-se com, os três problemas “gerenciais” listados acima.
Conclusão e Sugestões
É possível afirmar que o ponto de partida na formulação de qualquer programa para o enfrentamento da corrupção policial sistêmica deveria ser a consciência das limitações práticas inerentes à abordagem moralista-individualista. Não que se deva negligenciar, na formação dos policiais, a importância dos valores morais. Nada obstante, é preciso reconhecer que terá muito mais efeito dissuasório nessa luta concentrar o foco nas estruturas que favorecem a corrupção, e bem assim elevar os custos da prática corrupta (em relação aos ganhos), com a criação de mecanismos que aumentem de forma substancial as possibilidades de os agentes da corrupção serem descobertos e punidos. Para cumprir tal desiderato, e tendo em mente a sociedade e a polícia brasileiras, seria necessário:
(a) investir em padrões de gestão da segurança pública baseados no princípio da responsabilidade objetiva e solidária dos dirigentes (accountability), principalmente quando a corrupção policial e a truculência tiverem assumido dimensão sistêmica, organizacional. Com isso se evita o círculo vicioso garantido pela “teoria das maçãs podres”, que opera com a lógica da busca culpados na ponta da linha, feitos bodes expiatórios, para eximir da responsabilidade os de cima.
(b) mensurar a corrupção sistêmica, ou melhor, os meios usados para resistir a ela, usando as “dimensões mensuráveis da corrupção” sugeridas por Haberfeld et al: “regras organizacionais”, “técnicas de controle da corrupção”, “o Código” e “a influência das expectativas da população”, como vimos acima;
(c) criar mecanismos destinados a dificultar a prática da corrupção (e não, deixar que aconteça para punir depois), com isso aumentando as probabilidades de os agentes da corrupção serem descobertos e punidos antes que ela se espraie.
(d) estabelecer uma espécie de “código de integridade”, tendo como objetivo principal substituir o código do silêncio (o “Código”) ou minimizar os seus efeitos;
(e) identificar os tipos de corrupção policial que têm conexão íntima com a brutalidade policial e com o crime organizado. Talvez se chegue à conclusão de que, dependendo da forma que a corrupção assume, seja necessário desenvolver um programa paralelo de combate à brutalidade policial, especialmente quando exercida em comunidades pobres, dominadas por traficantes locais;
(f) adotar os “princípios orientadores” do Relatório do Fórum Global do Vice-Presidente, especialmente os três princípios destacados acima.
(g) criar um sistema de supervisão civil, oferecendo aos cidadãos em geral, e à sociedade organizada em particular (nos diferentes níveis...), mecanismos institucionalizados de acesso para que possam interagir com a polícia e controlá-la, como corregedorias e ouvidorias externas à polícia etc.
(h) direcionar os currículos (e especialmente a metodologia) das academias e escolas da polícia, para disciplinas que respondam às necessidades de uma sociedade livre, tais como: o papel da polícia numa democracia, direitos humanos e cidadania, relações polícia-comunidade, prevenção policial, investigação policial, criminologia, criminalística, informática, patrulhamento preventivo;
(i) modernizar a estrutura da polícia, de modo a ajustá-la aos modelos organizacionais do mundo competitivo de hoje, reduzindo os níveis decisórios e tornando todos os policiais individualmente responsáveis (accountable) perante a organização e o público;
(j) motivar os policiais de forma “positiva”, com ênfase na importância do seu papel social, a fim de que tenham orgulho dele, além de oferecer-lhes salários decentes e condições de trabalho adequadas; e não motivá-los negativamente, como se devessem ser honestos para não serem pegos, na base de recompensas passageiras e ameaças de punição. Como a motivação daquele aluno que só estuda se for para ganhar a bicicleta.
Há quem acredite sinceramente que a corrupção policial é um problema em si mesmo, resultado de desvios individuais de caráter, como se cada policial fosse uma ilha, e o seu comportamento não pudesse ser condicionado, para o bem ou para o mal, pelo contexto e pelos interesses internos e externos, de dirigentes, superiores, colegas e setores da própria sociedade. Esperamos – e seria bom que isso não fosse utopia – que uma couraça moral que revestisse os policiais os tornasse infensos a configurações sociais em que os valores morais não tivessem prevalência. Há policiais assim, como há pessoas assim em qualquer setor de atividade. Que bom se fossem todos!... Portanto, enfrentar a corrupção policial sem fazer caso de suas raízes e dos múltiplos fatores que a condicionam em determinado contexto, é atitude que, antes de ser equivocada, é incompreensível. Ou compreensível, se o objetivo inconfessável dos administradores da segurança publica e da polícia é fugir à própria responsabilidade pelos desacertos resultantes muito mais da má gestão do que de outra coisa. Mais fácil pinçar, aqui e ali, indivíduos supostamente desprovidos de moral e jogar neles todas as culpas do sistema. Como se, dentro das instituições (e isto é válido para o setor público em geral) só permanecessem os honestos. Boa receita para não resolver o problema.
Notas
[1] Evaristo de Moraes (Cf. MORAES, 1987:21) observa que o crime de corrupção, previsto no Código Penal, art. 317, § 1º, com pena que pode atingir dez anos de reclusão, “lidera as estatísticas da chamada delinqüência oculta”.
[2] Cf. www.transparency.org/documents/cpi/2000. Como se sabe, o Índice de Percepção da Corrupção da Transparência Internacional classifica os países numa escala que vai de 0.0 (altamente corrupto) a 10.0 (altamente limpo). A Finlândia obteve 10.0 e ficou em primeiro lugar; a Nigéria obteve 1,2 e ficou em último entre os 90 países avaliados; o Brasil obteve 3,9 e ficou em 49o lugar, o que significa que o público no Brasil percebe a corrupção no País como sendo endêmica e muito alta.
[3] CF. DA SILVA, Jorge. “Law enforcement with the community”. In: MENDES, Errol, P. et al. (Editores).Democratic policing and accountability: global perspectives. Aldershot, England; Brookfield, USA: Ashgate, 1999, p. 119.
Referências Bibliográficas
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Demissões de policiais civis em São Paulo sobem 22% no ano passado
SSP contabiliza 183 exonerações em 2013 contra 150 no ano anterior. Demissões na PM caem no mesmo período
O número de policiais civis demitidos cresceu 22% entre 2012 e o ano passado, segundo dados da Secretaria de Segurança Pública (SSP). Em 2012, foram executadas 150 exonerações, contra 183 em 2013.
Subiu o número de exonerações de policiais civis em São Paulo em 2013
A SSP não informou os motivos que levaram os policiais à demissão, mas disse que a corregedoria apura crimes de “natureza penal, como contra a administração pública, e contra a pessoa e o patrimônio”. A Corregedoria da Polícia Civil alega que está aprimorando os “mecanismos para coibir desvios de conduta praticados pelos seus agentes”.
Para o chefe-adjunto da Polícia Civil mineira e membro do Fórum Brasileiro de Segurança Pública, Jésus Trindade Barreto Júnior, o aumento no número de demissões no Estado de São Paulo é “considerável” e revela “transparência e respeito às normas legais”.
“A sociedade quer policiais firmes, que enfrentam a criminalidade, mas que não violem as leis”, diz Barreto Júnior.
Leia mais sobre segurança pública
Enquanto o número de exonerações na Policia Civil aumentou, a Policia Militar de São Paulo demitiu menos agentes na comparação entre um ano e outro. Foram 365 policiais demitidos em 2012, contra 360 no ano passado. De acordo com a PM, o homicídio é o principal motivo para as expulsões de policiais. A PM informou ainda que a média de demissões entre 2008 e 2013 equivale a 0,3% do efetivo da corporação. “Ou seja, trata-se de uma extrema minoria”, diz em nota.
Policiais militares caminham por ruas de São Paulo. PM puniu menos no ano passado
Segundo Barreto Junior, os policiais civis e militares só podem ser demitidos ou exonerados após responder a um processo administrativo ou judicial.
“O processo disciplinar-administrativo é ligado à disciplina que o policial tem que ter ao exercer o cargo. A administração não olha o suposto crime cometido. Examina apenas o aspecto disciplinar da conduta. Já na esfera judicial, o policial é tratado como réu comum de um crime”, explica o delegado.
Outros Estados
O Rio de Janeiro também diminuiu o número de policiais militares demitidos. No ano passado, foram exonerados 143 agentes, contra 331 em 2012, segundo a SSP fluminense.
O número de policiais civis demitidos, no entanto, aumentou, passando de 26 em 2012 para 28 no ano passado. Segundo a Secretaria de Segurança do Estado, as corregedorias das policias civil e militar foram fortalecidas. “Isso deixa claro a determinação da secretaria de não compactuar com nenhum tipo de atividade criminosa que venha a ser cometida por qualquer policial.”
O número de policiais civis demitidos no Estado do Paraná subiu 214% entre 2012 e 2013, passando de sete para 22 demissões no ano passado. A Policia Militar também demitiu mais agentes em 2013 na comparação com o ano anterior, passando de 49 demissões em 2012 para 53 no ano passado. Segundo o Fórum Brasileiro de Segurança Pública, o Estado tem cerca de 4.000 policiais civis e 16 mil militares.
No Rio Grande do Sul houve aumento de 133% no número de demissões de agentes militares - de seis para 14 demissões. Na esfera civil, foram demitidos 11 agentes no ano passado, contra 13 exonerações em 2012 - queda de 15%.
As policias de Goiás registraram queda nos números de demissões. No ano passado, foram oito policiais militares demitidos, contra 14 no ano anterior. A Polícia Civil demitiu seis agentes no ano passado e oito no ano anterior.
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